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        2013年8月第1期

        我國(guó)國(guó)資管理體制運(yùn)行中的十大問(wèn)題

                國(guó)有企業(yè)改革事關(guān)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局,是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其中最為核心、最為根本的應(yīng)是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)自2003年成立以來(lái),一直致力于完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度的實(shí)踐與探索,并取得了顯著的成就。但是,國(guó)有資產(chǎn)管理體制在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問(wèn)題,歸納為十大問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決,勢(shì)必進(jìn)一步影響和制約我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的優(yōu)化完善和國(guó)有企業(yè)改革的深化推進(jìn)。

        ——編者語(yǔ)


        本期導(dǎo)讀

        ·一、問(wèn)題之一:黨管干部"操作化"

        ·二、問(wèn)題之二:政企關(guān)系"黨企化"

        ·三、問(wèn)題之三:政資關(guān)系"行政化"

        ·四、問(wèn)題之四:董事會(huì)履職"形式化"

        ·五、問(wèn)題之五:股東行為"濫用"

        ·六、問(wèn)題之六:監(jiān)管方式"一統(tǒng)化"

        ·七、問(wèn)題之七:監(jiān)管流程"割裂化"

        ·八、問(wèn)題之八:議決機(jī)制"風(fēng)險(xiǎn)化"

        ·九、問(wèn)題之九:監(jiān)事會(huì)運(yùn)行"自由化"

        ·十、問(wèn)題之十:國(guó)資監(jiān)管"區(qū)隔化"

         

        問(wèn)題之一:黨管干部"操作化"

        黨管干部本是一項(xiàng)原則,但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多國(guó)有企業(yè)都存在"省(委)管干部"、"市(委)管干部"的現(xiàn)象。即便企業(yè)副職也多由國(guó)資委黨委(及組織部門)和?。ㄖ陛犑小⒌厥校┪M織部負(fù)責(zé)選拔。有的地方,對(duì)國(guó)有企業(yè)紀(jì)委書(shū)記的提名和安排,也基本比照黨中央對(duì)省級(jí)紀(jì)委書(shū)記管理的做法,由?。ㄖ陛犑小⒌厥校┘o(jì)委行使,并最終決定。而通過(guò)此種方式獲得身份認(rèn)定的領(lǐng)導(dǎo)人,還可享受政府規(guī)定的諸如看病可走綠色通道的"紅本本"待遇。

        問(wèn)題之二:政企關(guān)系"黨企化"

        在諸如省委——省政府——國(guó)資委——國(guó)有企業(yè)這一鏈條上,由于黨管干部的"操作化",政企關(guān)系似乎已變成了實(shí)質(zhì)性的"黨企關(guān)系"。于是,政企分開(kāi),在黨企不分的情況下,失去了應(yīng)有意義。

        筆者在對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人訪談中,最經(jīng)常聽(tīng)到的一句話:"誰(shuí)管我的烏紗帽,我就聽(tīng)誰(shuí)的!",或許最能說(shuō)明黨企化——黨企不分,對(duì)國(guó)資管理產(chǎn)生不利影響的嚴(yán)重程度,從而使公司治理結(jié)構(gòu)失去了"治理"的空間。

        問(wèn)題之三:政資關(guān)系 "行政化"

        政資分離有利于政府的行政管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能的分離,進(jìn)而有助于政企分開(kāi)。

        調(diào)研發(fā)現(xiàn),有些?。ㄖ陛犑小⒌厥校┱廊粺嶂杂谟眯姓绞?、行政權(quán)力來(lái)處理國(guó)資甚至國(guó)企事宜。如有的地方政府為了加強(qiáng)國(guó)資委監(jiān)管的權(quán)威和力度,不僅在國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)配置上,實(shí)行國(guó)資委黨委書(shū)記、主任均由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥兼任,國(guó)資委處室領(lǐng)導(dǎo)也由政府組成機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)兼職的做法,而且在國(guó)資委履職行權(quán)上,還常常以政府組織或領(lǐng)導(dǎo)的名義,辦國(guó)資委不易辦到之事。

        正如受訪者所言,"國(guó)資委常常搞不定的事情,國(guó)資委主任、書(shū)記以政府領(lǐng)導(dǎo)身份開(kāi)個(gè)會(huì),發(fā)個(gè)文,就解決了!"。這種政資關(guān)系的"行政化",很容易形成以政代資的倒退行為。

        問(wèn)題之四:董事會(huì)履職"形式化"

        國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范董事會(huì)制度工作雖然開(kāi)展了多年,特別是隨著2003國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后推行董事會(huì)試點(diǎn)工作以來(lái),全國(guó)各級(jí)政府國(guó)資委都在加大規(guī)范和完善董事會(huì)的力度,但調(diào)研顯示,除中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作顯示明顯成效外,許多地方國(guó)有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)基本還停留于"法律型"框架階段。董事會(huì)要么結(jié)構(gòu)殘缺,要么與黨政班子高度重合。但無(wú)論哪一種,董事會(huì)或董事會(huì)決議都被視為一種"形式",一個(gè)"程序要件"(而非"實(shí)體要件")。不少企業(yè)多次提到的"銀行需要或者投資者需要時(shí),我們還得再'做'一個(gè)'董事會(huì)決議'"之類的話語(yǔ),或許就是一個(gè)最好的印證。

        調(diào)研同時(shí)發(fā)現(xiàn),黨政聯(lián)席會(huì)議、班子會(huì)議,實(shí)際上仍然是各地國(guó)有企業(yè)的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。

        問(wèn)題之五:股東行為"濫用"

        按照新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制,國(guó)資委是出資人機(jī)構(gòu),是股東。股東要行使權(quán)利,就要嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定。也就是說(shuō),管資產(chǎn)、管人、管事(十六大報(bào)告的表述),或者資產(chǎn)收益、選擇管理者、參與重大決策(《國(guó)資法》的表述),必須要依據(jù)《公司法》的要求來(lái)表達(dá)和實(shí)施。

        具體到管人方面,股東只能向所出資企業(yè)——無(wú)論是國(guó)有獨(dú)資公司,國(guó)有資本控股公司,還是國(guó)有資本參股公司——委派董事和監(jiān)事。

        然而,調(diào)研發(fā)現(xiàn),各級(jí)國(guó)資委的股東行為并不止于此。有的向所出資企業(yè)派財(cái)務(wù)總監(jiān),即使企業(yè)經(jīng)理層本身有財(cái)務(wù)總監(jiān),董事會(huì)有審計(jì)委員會(huì),也照派不誤;還有的向企業(yè)委派總法律顧問(wèn)、總會(huì)計(jì)師。諸如此類的股東行為均存在濫用之嫌。

        具體到管事方面,董事會(huì)的事、經(jīng)理層的事,國(guó)資委都還在管,而且主要是靠發(fā)紅頭文件來(lái)管。

         

        問(wèn)題之六:監(jiān)管方式"一統(tǒng)化"

        雖然隨著各級(jí)國(guó)資委對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度的推行和公司制股份制改革的深化,國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股非上市公司、國(guó)有控股整體上市公司等多種組織管理形態(tài),但調(diào)研中,我們驚奇地發(fā)現(xiàn),國(guó)資委對(duì)各類企業(yè)的監(jiān)管方式卻并無(wú)本質(zhì)性的差別——還是按原來(lái)管國(guó)有獨(dú)資企業(yè)那樣的方式來(lái)管(國(guó)資委內(nèi)部組織體制也沒(méi)有做好區(qū)別對(duì)待的充分準(zhǔn)備),盡管有的企業(yè)的董事會(huì)有想法(特別是相對(duì)規(guī)范的董事會(huì))、企業(yè)其他的股東有微詞、國(guó)家證監(jiān)會(huì)有意見(jiàn),千篇一律的"一統(tǒng)化"監(jiān)管方式,最終模糊了國(guó)資委的股東(會(huì))角色定位,也削平了所出資企業(yè)公司治理的空間。

        問(wèn)題之七:監(jiān)管流程"割裂化"

        一直以來(lái),國(guó)資委的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)基本都是按照政府部門建制,難以勝任履行出資人職責(zé)的要求。雖然各專業(yè)職能部門都能各司其職、盡職盡責(zé),但對(duì)所出資企業(yè)及其董事會(huì)來(lái)說(shuō),卻表現(xiàn)出"各自為戰(zhàn)"、"各管一段"的本位態(tài)勢(shì)。

        如規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)規(guī)劃,考核部門只負(fù)責(zé)考核;又如有些股東事項(xiàng),上游職能部門處理的時(shí)候,下游部門沒(méi)有參加,而待到下游部門接手時(shí),由于不掌握信息,往往需要再重新搜集一番。這種傳統(tǒng)組織的專業(yè)化分工,使得國(guó)資監(jiān)管業(yè)務(wù)流程嚴(yán)重割裂。

        更為突出的是,各職能部門都習(xí)慣于對(duì)"內(nèi)"、對(duì)"上"負(fù)責(zé),沒(méi)有人能對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé),準(zhǔn)確地說(shuō)沒(méi)人對(duì)能企業(yè)的董事會(huì)負(fù)責(zé)。

        筆者注意到,有些地方的國(guó)資委已在此方面做出了積極的探索。他們以單獨(dú)機(jī)構(gòu)或采取"一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子"的方式設(shè)立了"股東窗口處室",來(lái)集中歸口受理、處理企業(yè)及其董事會(huì)報(bào)呈的股東事項(xiàng)。但調(diào)研也同時(shí)發(fā)現(xiàn),除此一點(diǎn)改革外,國(guó)資委內(nèi)部根本的監(jiān)管流程割裂現(xiàn)狀并沒(méi)有因此而發(fā)生配套性改變。公司制股份制改革和董事會(huì)建設(shè)的推進(jìn),亟待監(jiān)管組織和流程再造。

        問(wèn)題之八:議決機(jī)制"風(fēng)險(xiǎn)化"

        對(duì)于國(guó)家出資企業(yè),國(guó)資委要求其完善和規(guī)范董事會(huì)制度,并通過(guò)外部董事制度和董事會(huì)集體決策、董事個(gè)人負(fù)責(zé)的機(jī)制進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策,以防范和控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。然而,作為股東或股東會(huì)機(jī)構(gòu)的國(guó)資委,卻依舊沿襲政府行政會(huì)議制度——"主任辦公會(huì)"——這樣的議決制, 來(lái)作股東決議。調(diào)研和研究均認(rèn)為,這樣的股東(會(huì))決策體制和機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)太大。

        首先,從國(guó)資委工作制度上看,主任辦公會(huì)的表決機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度存在問(wèn)題。如對(duì)于什么樣的股東決議事項(xiàng),要上主任辦公會(huì),什么樣的股東決議事項(xiàng)由分管主任審批即可,以及怎樣的情形要三分之二會(huì)議成員通過(guò),怎樣的情形要二分之一通過(guò)才可,等等,缺乏制度性安排。

        其次,從風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條上看,企業(yè)或董事會(huì)里沒(méi)有了"一把手"說(shuō)了算的概念,而國(guó)資委或股東機(jī)構(gòu)(《公司法》第六十七條規(guī)定,"國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì),由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)"。)里卻還有"委主任"說(shuō)了算的原則存在。即董事會(huì)決策風(fēng)險(xiǎn)防范了,而股東會(huì)或股東決策風(fēng)險(xiǎn)未能得以防范,這同樣是不符合公司治理理念和風(fēng)險(xiǎn)管理的邏輯。

        問(wèn)題之九:監(jiān)事會(huì)運(yùn)行"自由化"

        對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督,監(jiān)事會(huì)無(wú)疑是非常關(guān)鍵的一支力量。但由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例》的外派監(jiān)事會(huì)制度和《公司法》"內(nèi)設(shè)"監(jiān)事會(huì)制度并行,造成各地國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)在監(jiān)事會(huì)建設(shè)上"五花八門"。

        有的省(直轄市、地市)實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度,監(jiān)事會(huì)主席為副廳級(jí),監(jiān)事成員全部為公務(wù)員管理;有的?。ㄖ陛犑小⒌厥校?shí)行的外派內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度,監(jiān)事會(huì)主席駐廠,算班子成員,享受企業(yè)年薪待遇,與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤;還有的地方國(guó)資委向企業(yè)外派監(jiān)事、也同時(shí)外派財(cái)務(wù)總監(jiān),并對(duì)兩者實(shí)行同等待遇(人事、薪酬、社保)管理。

        問(wèn)題之十:國(guó)資監(jiān)管"區(qū)隔化"

        調(diào)研發(fā)現(xiàn),十六大所提出的新的國(guó)資管理體制中的"國(guó)家統(tǒng)一所有、中央和地方政府分別代表",在實(shí)踐運(yùn)行中,儼然成為了 "分級(jí)所有"。加之上下級(jí)國(guó)資委各為其主(指同級(jí)政府)、彼此間不存在行政隸屬關(guān)系,"分級(jí)代表"實(shí)際上已經(jīng)形成了各管各的資產(chǎn)的局面。如直轄市的區(qū)縣一級(jí)國(guó)資委與市級(jí)國(guó)資委之間,以及省國(guó)資委與地市國(guó)資委之間,雖然依照國(guó)務(wù)院國(guó)資委《地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》,法規(guī)上存在上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)關(guān)系,但由于落實(shí)起來(lái)較虛,所以實(shí)際上彼此區(qū)隔化極為嚴(yán)重,近乎于"老死不相往來(lái)"。

        另外,各級(jí)國(guó)資委之間在國(guó)資監(jiān)管理念、人才資源、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)資資訊等方面并沒(méi)有多少共享、分享或交流。調(diào)研了解到,區(qū)縣一級(jí)國(guó)資委往往由于國(guó)資管理理念落后、國(guó)資管理人才缺乏,且國(guó)資監(jiān)管水平參差不齊,不僅造成同一轄區(qū)各區(qū)縣國(guó)資監(jiān)管實(shí)力和能力的不均衡,而且也使它們難以有力有效地保值增值國(guó)有資本,甚至還有可能造成國(guó)有資產(chǎn)的損失。

        更值得關(guān)注的是,很多基層國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)人士,尤其是區(qū)縣一級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)人士,都感到自己像

        作者:李振濤

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